MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE

Secretaria de Áreas Protegidas e Ecoturismo
DEPARTAMENTO DE ÁREAS PROTEGIDAS

Nota Técnica nº 1010/2022-MMA

PROCESSO Nº 02000.001975/2021-13

INTERESSADO: DEPARTAMENTO DE ÁREAS PROTEGIDAS

ASSUNTO

Subsídios para o Plano Operativo da UCP do Programa Áreas protegidas da Amazônia- ARPA.

REFERÊNCIAS

Manual Operacional do Programa ARPA disponível em http://arpa.mma.gov.br/manual-operacional/ .

SUMÁRIO EXECUTIVO

A presente Nota Técnica, cuja elaboração foi solicitada pela Direção do Departamento de Áreas Protegidas- DAP à equipe técnica, tem por objeto subsidiar demonstrar a necessidade da continuidade dos Planos Operativos da Unidade de Coordenação do Programa-UCP do Programa Áreas Protegidas da Amazônia- ARPA, subsidiando as discussões sobre um eventual apoio a ser apreciado pelo Comitê do Fundo de Transição- CFT do Programa.

ANÁLISE

O Programa Áreas Protegidas da Amazônia- ARPA é considerado o maior programa de conservação de florestas tropicais do planeta e o mais expressivo ligado à temática das Unidades de conservação no Brasil. Coordenado pelo Ministério do Meio Ambiente (por meio de uma Unidade de Coordenação do Programa- UCP/MMA), ele é gerenciado financeiramente pelo Funbio (Fundo Brasileiro para a Biodiversidade, Gestor Financeiro- GF), financiado com recursos de doadores e contrapartidas e operacionalizado em parceria com órgãos gestores dos governos federal e estaduais (OGs). Criado em 2002 e com duração prevista até 2039, tem por objetivo principal consolidar, no mínimo, 60 (sessenta) milhões de hectares de UCs no bioma amazônico, de modo a assegurar a conservação da biodiversidade na região e contribuir para o seu desenvolvimento sustentável de forma descentralizada e participativa. 

O MMA é o coordenador do Programa ARPA e o seu principal papel é monitorar e assegurar a manutenção e melhoria do avanço técnico para a consolidação de UCs e a manutenção das UCs no longo prazo, sendo responsável pela elaboração e apresentação de relatórios e análises, interlocução com os parceiros, operacionalização de colegiados (como o Comitê do Programa- CP, o Fórum Técnico- FT e a Comissão de Gestores- CG), proposição de ações estratégias junto ao Comitê do Fundo de Transição- CFT e demais parceiros visando a consolidação das UCs, dentre outros. Segundo o Manual Operacional do Programa (disponível em: http://arpa.mma.gov.br/wp-content/uploads/2022/05/Manual-Operacional-do-Programa-Arpa-Atualizacao-Fevereiro-de-2022.pdf) , compete mais especificamente ao MMA as seguintes atividades, dentre outras atribuições:

Coordenar a execução do Programa ARPA, nos termos do Decreto Nº 8.505 de 20 de agosto de 2015, visando à criação e consolidação de, ao menos, 60 (sessenta) milhões de hectares de UCs no bioma Amazônico, de modo a assegurar a conservação da biodiversidade na região e contribuir para o seu desenvolvimento sustentável de forma descentralizada e participativa;

Promover a articulação entre os OGs das UCs apoiadas pelo Programa ARPA, o GF, o CP e o CFT;

Buscar o aporte de recursos financeiros necessários para a implementação do Programa ARPA no âmbito do Governo Federal, disponibilizados por meio do orçamento anual da União, para atividades nas UCs e pela UCP;

Envidar esforços para viabilizar pessoal adequado, nas UCs e na UCP, para a execução do Programa ARPA;

Presidir e manter o CP;

Manter a Unidade de Coordenação do Programa - UCP, para o exercício das atividades de coordenação, acompanhamento e execução do Programa ARPA e que funcionará como Secretaria Executiva para o CP, responsável pela comunicação entre CP e CFT;

Convocar e manter o Painel Científico de Aconselhamento do Programa – PCA, e coordenar e convocar o Fórum Técnico e a Comissão de Gestores;

Organizar o processo de alocação de recursos nos orçamentos bianuais das UCs em conjunto com o GF;

Revisar os orçamentos bianuais propostos pelas UCs e OGs no que tange à elegibilidade para as metas e os objetivos do Programa;

Consolidar, anualmente, todos os relatórios financeiros e de implementação referentes às UCs apoiadas pelo Programa ARPA, conforme Relatório A do Anexo 2.7;

Monitorar o cumprimento dos planos de consolidação das UCs apoiadas pelo Programa ARPA;

Disponibilizar ao CP e ao CFT os dados referentes à alteração da cobertura florestal por UC, ao monitoramento da biodiversidade, as novas UCs criadas e os indicadores de benefícios socioambientais bienalmente;

 Elaborar, e apresentar ao CP, o Relatório Compreensivo de Progresso do ARPA, conforme Relatório B do Anexo 2.7, fazendo uso dos dados e análises apresentados pelos OGs;

Elaborar, e apresentar ao CP, o Relatório Bianual de necessidades financeiras do ARPA, conforme Relatório C do Anexo 2.7;

Elaborar o Relatório de Avaliação de Efetividade, a cada cinco anos, conforme Relatório D do Anexo 2.7;

Manter, atualizar e realizar, com apoio do GF, análises regularmente da modelagem de custos e da modelagem financeira do Programa ARPA, conforme Relatório E e F do Anexo 2.7;

Monitorar, em conjunto com os OGs, o cumprimento das Condições de Desembolso, tal como estabelecido no Módulo 2 deste o MOP;

Consolidar anualmente o relatório de equipe alocada nas UCs apoiadas pelo Programa ARPA, conforme relatório A;

Zelar pela correta e adequada utilização dos bens adquiridos e doados pelo GF.

A implementação do Programa ARPA é feita por meio de Planos Operativos- POs bianuais. Em consulta ao Sistema Cérebro, que é utilizado para operacionalizar as atividades apoiadas, constam os registros de POs da UCP para os biênios 2016/2017, 2018/2019 e 2020/2021. Destaca-se que o PO 2020/2021 ainda está ativo tendo em vista a prorrogação de prazo de execução de recursos remanescentes uma vez que as atividades usualmente custeadas pela UCP foram prejudicadas pela pandemia de Covid-19.

No PO 2016/2017  foram planejados R$ 1.999.880,00 (dos quais R$ 1.955.024,61 foram executados), destinados a atividades como: apoio à participação e realização de reuniões de colegiados, com parceiros do Programa e em iniciativas de projetos pertinentes ao ARPA (Paisagens Sustentáveis da Amazônia), à realização de oficinas de planejamento, ao monitoramento e gerenciamento do Programa (incluindo contratação de consultoria para apoio), desenvolvimento e aplicação de protocolos, elaboração de estudos e análises, e desenvolvimento/aprimoramento de plataforma (a exemplo de módulos do CNUC). No PO 2018/2019 foram planejados R$ 876.160,00 para apoio à participação e realização de reuniões de colegiados, com parceiros do Programa, e em iniciativas de projetos pertinentes ao ARPA (Paisagens Sustentáveis da Amazônia), à realização de oficinas de planejamento, ao monitoramento e gerenciamento do programa, dos quais R$ 431.061,17 foram executados.

O PO 2020/2021, por sua vez, teve a sua vigência iniciada em 01/01/2020 e ainda está vigente, pois foi estendido para o biênio 22/23 sendo que do total de R$ 1.319.100,13 planejados foram executados RS 178.622,10. Nele, também estão previstas atividades para apoio à participação e realização de reuniões de colegiados, com parceiros do Programa, e em iniciativas de projetos pertinentes ao ARPA (Paisagens Sustentáveis da Amazônia); à realização de oficinas de planejamento; e ao monitoramento e gerenciamento do Programa. Ressalta-se que a baixa execução dos recursos se deu, em grande medida, devido à pandemia e às medidas de isolamento social adotadas sobretudo até meados de 2022, que impediram a realização de atividades presenciais como as reuniões de colegiados e as oficinas de planejamento, que são bastante onerosas.

O Relatório C apresentado ao CFT em fevereiro de 2022 e aprovado pelo CP traz a sugestão de se prever recursos para UCP/MMA, visando apoio para o exercício de suas funções de coordenação e monitoramento pelo menos até 2026 (prazo atual estabelecido para consolidação de todas as UCs apoiadas pelo Programa conforme disposto no MOP[1]). Contudo, salienta-se que embora se trate de um marco relevante, o Programa prevê a continuidade de apoio a continuidade de apoio às UCs consolidadas (na qualidade de ações de “manutenção”) até 2039 quando, de acordo com a lógica do programa, os OGs deverão ter condições de garantir a sustentabilidade financeira das mesmas. Neste sentido, a disponibilização de recursos para que a UCP viabilize adequações atreladas a eventuais evoluções das formas de gerenciamento das UCs ou às dinâmicas das realidades em que estão inseridas é crucial. Assim, além de recursos para operacionalização de colegiados e realização de oficinas de planejamento, sugere-se  verificar a possibilidade de adoção de iniciativas de cunho mais estratégico como a elaboração de estudos ou contratação de consultorias especializadas para subsidiar decisões, a proposição de melhorias das ferramentas de gestão do Programa, bem como de ações que permitam a qualificação de parceiros e atores envolvidos, a visibilização do Programa, a divulgação de lições aprendidas para a gestão e consolidação das UCs, e o apoio a experiências inovadoras ou  exitosas que permitam o fortalecimento desta gestão.

A presenta Nota tem o propósito de elencar algumas linhas de ação cujo apoio a UCP/MMA entende ser pertinentes para a continuidade e fortalecimento do Programa ARPA para apreciação por parte do CFT:

Coordenação e monitoramento do Programa: Para exercer seu papel de coordenação e monitoramento a UCP precisa dispor de recursos para poder realizar atividades sob sua responsabilidade (sobretudo em termos de reportes, relatorias e articulação junto aos parceiros do Programa). Iniciativas que viabilizem uma interlocução mais próxima com os órgãos gestores e chefes de Unidades de Conservação apoiadas pelo ARPA, permitindo ter acesso a informações mais qualificadas (“das pontas”) sobre gargalos de operacionalização e possibilidades para aprimoramento da execução de atividades são necessárias. Dispor de recursos que permitam a identificação de possibilidades, a coordenação e apoio a ações de caráter transversal que contribuam estrategicamente para a consolidação de UCs, abrangendo, por exemplo, mais de um Estado/OG são igualmente relevantes. Além disso, é preciso que a UCP/MMA, enquanto coordenadora do ARPA, disponha de recursos para representar o Programa em espaços, eventos e reuniões junto a parceiros e projetos aderentes notadamente à temática de gestão de Unidades de Conservação no bioma Amazônico, a exemplo do projeto Paisagens Sustentáveis da Amazônia, dentre outros.

Apoio a reuniões de colegiados: O ARPA reúne parceiros em diversas escalas e, para alcançar seus objetivos conta com colegiados de caráter tanto consultivo quanto deliberativo cujo papel, em linhas gerais é de discutir, orientar e definir ações de planejamento, monitoramento e execução e demais encaminhamentos para que o Programa tenha resultados mais efetivos. É de responsabilidade da UCP/MMA a operacionalização de, pelos menos, três instâncias: O Comitê do Programa- CP, o Fórum Técnico- FT e a Comissão de Gestores- CG, além da convocação do Painel Científico de Aconselhamento- PCA. Os Decretos que dispõem sobre o Programa ARPA (Decreto 8.505/2015 e 10.140/2019) e o Manual Operacional detalham a composição e atribuições de cada uma destas instâncias, que se reúnem de uma a duas vezes por ano (à exceção do PCA, que atua somente quando convocado). O apoio às reuniões presenciais de tais colegiados é usualmente feito com recursos da UCP/MMA. Porém, em razão da pandemia de Covid-19 e das medidas de distanciamento social decorrentes entre os anos de 2020 e 2022, diversas reuniões foram realizadas de forma virtual. Em que pese o desenvolvimento de tecnologias que tornaram as reuniões virtuais mais acessíveis entende-se que os colegiados têm papeis estratégicos e encontros presenciais- ao promover melhores condições de interação e trocas entre os participantes- criam condições mais favoráveis à identificação de gargalos e oportunidades comuns, bem como ao diálogo sobre possibilidades de soluções e estabelecimento de parcerias entre os atores envolvidos. Assim, avalia-se que convém à UCP dispor de recursos que possam garantir, em bases contínuas, a realização de reuniões presenciais destas instâncias para que possam desempenhar suas funções de maneira mais estratégica.

Realização de oficinas de planejamento e intercâmbios: Até 2020, grande parte dos recursos dos Planos Operativos da UCP/MMA era destinada à realização das oficinas de planejamento dos Planos Operativos das Unidades de Conservação apoiadas pelo ARPA, que são realizadas a cada dois anos. Com a pandemia de Covid- 19, as cinco oficinas de planejamento dos POs 2022/2023 das 120 UCs foram realizadas de forma virtual, contando com a presença de gestores das UCs, Pontos Focais, representantes das áreas técnicas, do Funbio e da UCP/MMA. Tais oficinas contaram com a disponibilização de diversos subsídios e materiais prévios elaborados pela UCP/MMA e Funbio a fim de otimizar as discussões e o planejamento durante as oficinas em si. Em uma perspectiva mais abrangente, o processo foi considerado exitoso, uma vez que foi possível ajustar os POs, planejar as atividades e iniciar a execução logo após finalizado o ciclo. Embora conte com diversos aspectos positivos, como otimização de recursos financeiros e possibilidade de os gestores seguirem desempenhando outras atividades, foi destacado que este processo limita a oportunidade de compartilhamento de experiências e aprendizados e de se dispor de momentos para discussões sobre desafios e oportunidades comuns, relacionados à operacionalização do Programa em si e/ou a temas atrelados à gestão, realidades e contextos em que as UCs se inserem. Assim, entende-se que é pertinente proceder a uma avaliação quanto à possibilidade de adotar modelos híbridos em que seja possível prever momentos remotos (que permitam otimizar recursos por meio da disponibilização de materiais prévios e preenchimento do Sistema Cérebro individualmente/por equipes virtualmente) e presenciais, a fim de que o ARPA oportunize aos gestores espaços de vivência e trocas de experiências.

Aprimoramento de ferramentas: Um dos principais instrumentos de monitoramento do ARPA é a Ferramenta de Avaliação de Unidades de Conservação- FAUC, que é preenchida anualmente por meio do SisARPA, um sistema próprio do Programa. São recorrentes as  dificuldades encontradas pelos gestores de UCs, Órgãos Gestores, Pontos Focais (e eventualmente da própria equipe técnica da UCP/MMA) para acesso e manuseio do sistema e preenchimento da FAUC, por exemplo: dificuldade de instalação do sistema nos computadores; dificuldade de se trabalhar em uma cadeia offline que limita o fluxo de informações entre todos os atores envolvidos;  dificuldade de inclusão de novas UCs no banco de dados; falhas no sistema (problemas com correspondência de cenário e pontuação no relatório exportado pela UCP); problemas de compatibilidade de versão do Sistema (formulário avanço/efetividade); de destaque equivocado em termos de evolução de cenários (p.ex. sinalizando como retrocesso avanços obtidos no MR instrumentos legais- Termo de Compromisso e Concessão de Direito Real de Uso- CCDRU); inadequação dos cenários adotados pela FAUC mediante as especificidades das realidades/perspectivas de consolidação de determinadas UCs ou dos arranjos de gestão integrada (cuja adoção, além de ser uma tendência no caso do ICMBio é uma realidade, por exemplo, para algumas UCs do Amazonas e do Mato Grosso); etc.  Assim, é importante que se busque alternativas visando facilitar a operacionalização do SisARPA e/ou ajustar a FAUC, aumentando a confiabilidade e consistência dos dados gerados e o aperfeiçoar as ferramentas de monitoramento e do Programa como um todo. Alternativamente, sugere-se iniciar uma discussão de alternativas ao uso do SisARPA e à aplicação da FAUC, tal como o uso do SAMGe - Sistema de Análise e Monitoramento de Gestão que é uma ferramenta criada pelo ICMBio, que vem sendo progressivamente adotada por UCs federais e estaduais e é amplamente divulgada e apoiada pelo DAP/MMA. Para tanto, porém, é preciso deter condições para que se realize discussões qualificadas entre todas as escalas de atores envolvidos (UCs, OGs, UCP, Funbio, CG, FT, CP e CFT) que permitam avaliar as potenciais compatibilidades, vantagens e desvantagens de uma possível transição a fim de verificar sua pertinência (ou não). Desta forma, é importante dispor de recursos para possibilitar as melhorias ao SisARPA e FAUC e/ou para se proceder a uma análise em termos de compatibilização entre os instrumentos de monitoramento disponíveis e o SAMGe e formulação de uma proposta de transição, se os parceiros avaliarem pertinente.

Realização de consultorias/ elaboração de estudos estratégicos: Além do acompanhamento e da avaliação contínua realizados ao longo da execução do Programa, tem-se periodicamente a elaboração de Relatórios com objetivos e públicos diferentes e cuja responsabilidade de elaboração divide-se entre o coordenador (UCP/MMA) e o gestor do Programa (Funbio), conforme disposto no MOP. Além disso, tendo em vista a complexidade do ARPA é necessário que se possa prever a realização de estudos estratégicos e de consultorias por parte de especialistas para o Programa, que possam subsidiar suas ações e direcionamento. O ARPA é um programa de longo prazo, que conta com uma estrutura de operacionalização bastante robusta atrelada a uma fonte segura de financiamento. Ele representa hoje a principal estratégia de conservação da biodiversidade para o bioma amazônico, garantindo a efetividade de parte significativa das UCs federais e estaduais e fortalecendo o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC). Tais condições, em seu conjunto, permitem apoiar o desenvolvimento e difusão de experiências inovadoras, a exemplo do apoio do Programa Nacional de Monitoramento da Biodiversidade - Programa Monitora, e da plataforma SAMGe, ambas pelo ICMBio e que vem sendo progressivamente adotados por UCs federais e estaduais Brasil afora. Assim, para possibilitar iniciativas desta natureza sugere-se que o PO da UCP contemple também a realização de consultorias e elaboração de estudos estratégicos.

Apoio a projetos: Os povos e comunidades tradicionais que vivem em Unidades de Conservação apoiadas pelo ARPA contribuem significativamente para a conservação da biodiversidade através da ocupação e uso sustentável dos recursos naturais e da defesa de territórios. Assim, o manejo e a gestão dos recursos naturais nas UCs apoiadas pelo ARPA estão diretamente ligados à conservação dos ambientes da floresta, dos rios e manguezais.  Desse modo, é fundamental que o Programa ARPA valorize e reconheça a importância econômica, social e ambiental das atividades produtivas e culturais dessas comunidades, que têm sido historicamente excluídas das políticas públicas de promoção social e econômica.  Portanto, para qualificar os resultados do Programa ARPA e visibilizar suas contribuições para a conservação e uso sustentável é importante considerar as interfaces existentes entre as variáveis ambientais e sociais, o que necessariamente passa pela inclusão social e produtiva dessas comunidades. Neste contexto, constitui ação estratégica a promoção do desenvolvimento socioambiental através do uso racional e sustentável dos recursos naturais com geração alternativa de renda financeira e de autoconsumo (que significa que parte da produção que é convertida para subsistência das famílias). Desse modo, avalia-se como fundamental o fomento ao desenvolvimento de atividades sócio-produtivas sustentáveis das comunidades locais nas UCs do ARPA visando o alcance dos objetivos do Programa, em complementação à agenda de comando e controle e outras atividades já apoiadas. Além disso, avalia-se que tais atividades, ao fomentar a geração de renda a partir do fortalecimento e consolidação de cadeias de produtos da sociobiodiversidade, podem contribuir também para o desenvolvimento regional na Amazônia. Assim, recomenda-se o apoio a projetos comunitários de desenvolvimento sustentável nas UCs apoiadas pelo Programa ARPA e a adoção de estratégias de fomento baseadas, por exemplo, no enfoque de cadeias de valor e Arranjos Produtivos Locais- APLs, dentre outros.

Apoio a capacitações: Avalia-se que o apoio a capacitações pelo ARPA deve objetivar, através da proposição de políticas, procedimentos e ações, a criação de condições de aquisição das competências relevantes aos resultados do Programa, a fim de mitigar a distância entre o desempenho atual e o desempenho desejado do público alvo ARPA, para o alcance dos resultados pretendidos, traduzido pelas metas e Marcos Referenciais do ARPA.  Assim, entende-se que o Programa deve apoiar capacitações consideradas estratégicas, de cunho técnico e administrativo. Os treinamentos técnicos devem estar em consonância com as metas estabelecidas e os Marcos Referenciais do Programa, dialogando com as perspectivas e desafios de consolidação das UCs apoiadas. Já os treinamentos administrativos visam o desenvolvimento da habilidade operacional dos gestores na rotina do Programa em consonância com as regras do Funbio.

Comunicação: Atualmente, não existe uma estratégia organizada para a comunicação do ARPA. Com isso, muitas informações essenciais para o bom andamento e divulgação do Programa não circulam, se perdem e o potencial de capilarização de  várias iniciativas de determinadas Unidades de Conservação não é aproveitado pelas demais. Assim, o apoio à comunicação do programa ARPA teria o objetivo de  fortalecer a gestão do Programa , a coesão e engajamento entre parceiros e agentes diretamente envolvidos e a disseminação de lições aprendidas e casos de sucesso do  ARPA. Além disso, uma estratégia eficiente de comunicação auxiliaria a melhor posicionar o ARPA como o maior programa de conservação de florestas tropicais do planeta diante da sociedade, elencando o Programa como uma das principais iniciativas de conservação do meio ambiente do país e demonstrando o impacto positivo que gera para a conservação da biodiversidade, provisão de serviços ecossistêmicos e inclusão social e produtiva das comunidades que vivem nas Unidades de Conservação apoiadas e  em seus arredores.

A Unidade de Coordenação do Programa ARPA- UCP/MMA tem uma série de responsabilidades, conforme disposto no Manual Operacional do Programa. Entende-se, contudo, que para desempenhar seu papel e cumprir com suas atribuições de forma mais estratégica e transversal, deve dispor de recursos que permitam ter condições e flexibilidade para apoiar ações que dinamizem atividades e potencializem seus resultados. Assim, a equipe elencou iniciativas que entende ser pertinentes para a continuidade e fortalecimento do Programa ARPA a serem apresentadas e apreciadas pelo CFT para eventual apoio.

CONCLUSÃO

A Unidade de Coordenação do Programa ARPA- UCP/MMA tem uma série de responsabilidades, conforme disposto no Manual Operacional do Programa. Entende-se, contudo, que para desempenhar seu papel e cumprir com suas atribuições de forma mais estratégica e transversal, deve dispor de recursos que permitam ter condições e flexibilidade para apoiar ações que dinamizem atividades e potencializem seus resultados. Assim, a equipe técnica do Programa ARPA elencou iniciativas que entende ser pertinentes para a continuidade e fortalecimento do Programa a serem apreciadas pelo CFT para eventual apoio. Caso consideradas pertinentes a equipe poderá proceder a um exercício de estimativa de valores a serem aportados a fim de que a proposta a ser apresentada.

À consideração superior.

Documento assinado eletronicamente por André Carlos Schiessl, Analista Ambiental, em 23/08/2022, às 09:55, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

Documento assinado eletronicamente por Márcia Nogueira Franceschini, Analista Ambiental, em 23/08/2022, às 09:55, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

Documento assinado eletronicamente por Rosiane de Jesus Pinto, Gerente de Projeto, em 25/08/2022, às 11:24, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

Documento assinado eletronicamente por Valdir Pereira Ramos Filho, Diretor(a), em 10/11/2022, às 13:22, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

A autenticidade deste documento pode ser conferida no site http://sei.mma.gov.br/sei/controlador_externo.php?acao=documento_conferir&id_orgao_acesso_externo=0, informando o código verificador 0947183 e o código CRC 8571F339.